Les crédits affectés à l'asile dans le projet de loi de finances pour 2010

Je suis intervenu, mardi 10 novembre en Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sur les crédits affectés à l'asile dans le Projet de Loi de Finances pour 2010, dans le cadre de la mission "Immigration, asile et intégration".


Monsieur le Président,

Mes chers Collègues,

La mission « Immigration, asile et intégration » a été créée en 2007 avec deux programmes : le programme 303 porte sur « l’immigration et l’asile », le programme 104, sur « l’intégration et l’accès à la nationalité française ».

Depuis cette création, notre commission se saisit pour avis du programme 303 et, plus particulièrement, de l’action n° 2 portant sur la « garantie de l’exercice du droit d’asile », qui relevait auparavant du MAEE.

Le but de cet avis est de continuer à examiner les conditions de fonctionnement de l’Office pour les réfugiés et apatrides (OFPRA) et de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). L’OFPRA relève désormais du ministère de l’immigration, et la CNDA a été rattachée, depuis le 1^er janvier 2009, au Conseil d’Etat.

Pour me familiariser avec les modalités d’action de ces deux organismes, je m’y suis rendu le 10 mars dernier, consacrant la matinée à l’OFPRA, et l’après-midi à la CNDA.

A l’OFPRA, j’ai notamment assisté à un entretien mené par un officier de protection avec un demandeur d’asile, dans la langue de ce dernier. Ces entretiens ont pour but de confronter les éléments du dossier constitué par les demandeurs d’asile à la réalité politique du pays dont ils sont issus, pour en vérifier le fondement et la crédibilité. Ce travail est réalisé avec objectivité et minutie par l’officier de protection, qui rédige ensuite un rapport argumenté sur la suite à donner à la demande d’asile.

A la CNDA, j’ai également assisté aux délibérations d’une des formations de jugement. Ces délibérations, ouvertes au public, sont présidées, jusqu’à présent, par un magistrat honoraire du Conseil d’Etat ou de la Cour des comptes. Au terme de l’audience, le président renvoie la décision au terme d’un délai de réflexion d’une quinzaine de jours. Ces formations de jugement examinent les recours formulés, dans le délai d’un mois, par les demandeurs déboutés par l’OFPRA.

Quelles que soient les réserves que m’inspirent certaines méthodes de travail de la CNDA, je tiens à souligner que c’est l’honneur de notre République de fournir aux demandeurs d’asile un double degré d’examen de leur cas.

J’en viens à la situation financière de ces deux institutions.

L’augmentation des moyens attribués l’OFPRA après la réforme de l’asile, en 2003, conjuguée à une baisse des demandes d’asile formulées en France, qui avaient régressé, pour les personnes majeures, de 57 700 en 2004 à 26 300 en 2006, avait permis de réduire la durée d’instruction des dossiers d’une vingtaine de jours en moyenne. Ainsi, cette moyenne est-elle passée de 110 jours en 2007, après avoir avoisiné 130 jours en 2004.

Le stock des dossiers en instance avait ainsi été significativement réduit de 28 % en 2006, pour s’établir à environ 2 mois d’activité, soit 8 400 dossiers.

Mais l’année 2008 a vu un nouvel allongement des délais d’examen, d’environ 2 mois devant l’OFPRA, et d’environ 9 mois devant la CNDA, dont les magistrats honoraires viennent d’être renforcés, à compter du 1^er septembre dernier, par dix magistrats professionnels, originaires, comme les premiers, du Conseil d’Etat ou de la Cour des comptes.

Cette situation persiste en 2009, comme l’a précisé aux trois rapporteurs du Sénat le ministre Eric Besson lors d’un entretien, le 4 novembre dernier, en évoquant une « explosion » de la demande d’asile, particulièrement en France, qui est le pays le plus demandé en Europe, et le deuxième dans le monde, après les Etats-Unis. Seule une harmonisation européenne, que le Président Sarkozy s’efforcera de faire avancer lors du prochain Conseil européen, en décembre 2009, permettra d’alléger cette pression sur notre pays, mais il ne faut pas se dissimuler que cette harmonisation ne pourra être obtenue qu’au terme de discussions longues et difficiles.

Dans la situation actuelle, les premières demandes formulées auprès de l’OFPRA se montaient à 23 804 en 2007, 27 063 en 2008 et étaient estimées aux alentours de 30 000 pour 2009. Les demandes de réexamen s’élevaient à 6 133 en 2007, 7 195 en 2008 et autour de 6 000 en 2009. Au total, le nombre de dossiers à étudier par l’OFPRA était aux environs de 30 000 en 2007, 34 500 en 2008 et 37 000 en 2009.

Dans le même temps, l’OFPRA avait un taux de rejet de 88,4 % en 2007, 83,8 % en 2009 et de 86 % durant le premier semestre 2009.

Ses effectifs s’élevaient en 2009 à 412 ETP (équivalents temps plein), soit 156 officiers de protection (cadre A), 36 secrétaires (cadre B) et 126 adjoints (cadre C). Le PLF 2010 maintient ce plafond d’emploi.

La CNDA comptait 220 magistrats honoraires au 1^er janvier 2009, auxquels ont été adjoints dix magistrats professionnels au 1^er septembre 2009, et sept nouveaux postes seront ouverts en 2010, pour atteindre un total de 237.

Je me félicite de la « professionnalisation » accrue des membres de la Cour, car elle seule permettra une meilleure harmonisation de ses décisions, dont certaines, confirmant ou cassant de façon un peu systématique les avis de l’OFPRA, semblent très marquées par la personnalité des magistrats qui président les formations de jugement. Il faut relever que l’impact de ces décisions est considérable, puisque lorsque la CNDA casse un avis négatif de l’OFPRA, elle accorde, ipso facto, le statut de réfugié au demandeur initialement débouté.

Le Conseil d’Etat est la juridiction de cassation de la CNDA. En moyenne, le délai séparant le recours devant la CNDA à la décision de cette dernière est de 9 mois et l’objectif est de le réduire à 6 mois, ce qui sera difficile si le taux de recours augmente, alors qu’il avoisine déjà 80 % des décisions négatives de l’OFPRA.

En conclusion, la situation de l’asile en France est, comme dans tous les pays destinataires de demandes accrues, très délicate. On sait qu’une partie de ces demandes est fondée sur la misère économique, plus que sur des motifs inhérents à l’attribution du statut de réfugié, comme la persécution politique. Le travail de l’OFPRA est donc crucial, et la CNDA doit, dans son rôle de réexamen, mieux intégrer le principe de responsabilité pour conserver à l’asile sa spécificité.

Sous le bénéfice de ces observations, je vous recommande de donner un avis favorable à l’adoption des 318 millions d’euros de crédits de paiement attribués pour 2010 à l’action « garantie de l’exercice du droit d’asile », en augmentation de 10 % par rapport à 2009.