La situation dans le Golfe de Guinée et la prévention des conflits

Mesdames, Messieurs,

La commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat a décidé, fin 2013, de créer un groupe de travail sur la situation dans le Golfe de Guinée et la prévention des conflits. Ce groupe était présidé par mon collègue Jeanny Lorgeoux , sénateur du Loir et Cher et par moi-même.

Nous avons en effet estimé que la situation de cette région présentait, par certains aspects, le risque de dégénérer en crises violentes, le cas échéant à une échelle régionale, ce qui en fait un exemple intéressant en termes de prévention des conflits. Une action préventive précoce, menée en pleine concertation avec l’ensemble des acteurs internationaux, régionaux et nationaux, est bien plus efficace, y compris en termes de coûts que des mesures prises en urgence et a posteriori.

Nous avons débuté nos travaux au printemps mais n’avons pas pu, à ce jour, réaliser de déplacement dans la région. De ce fait, nous n’avons pas encore présenté notre rapport à la commission et nous nous proposons donc, aujourd’hui, de tracer des perspectives et d’ouvrir le débat, nos échanges permettront d’ailleurs d’alimenter nos réflexions et recommandations.

● En quelques mots, quelle est la situation et pourquoi nous concerne-t-elle ?

Cette région dispose de ressources naturelles très importantes : pétrolières et gazières bien sûr mais aussi halieutiques. En outre, si l’on inclut les pays voisins ne disposant pas d’accès à la mer, les ressources minières sont diversifiées et stratégiques. Je pense par exemple à l’uranium du Niger. Le Nigeria assure 2,6 % de la production pétrolière mondiale et environ 10 % du pétrole importé en Europe provient de cette région.

Sécuriser ces sources d’approvisionnement, dont les voies de communication permettant l’exportation, constitue donc un intérêt stratégique essentiel pour la France, l’Europe et le Monde.

De ce premier point de vue, la situation n’est donc pas la même que celle que nous avons connue – et connaissons encore – au large du Golfe d’Aden, où il est principalement question de sécuriser le transit international de navires. Dans le Golfe de Guinée, il y a peu de transit de ce type, les navires passant nettement au large du Golfe.

Parallèlement, la gouvernance de l’espace maritime est traditionnellement faible dans cette région, tant sur le plan juridique que sur celui des capacités.

● Or, les menaces présentes dans le Golfe de Guinée sont multiples.

Cette région connait une criminalité maritime endémique, qui a longtemps plus relevé d’un phénomène de subsistance des populations locales que d’un trafic organisé de portée plus large. Elle représente l’une des trois zones de piraterie dans le monde avec le Golfe d’Aden et le Sud-Est asiatique.

Toutes les attaques ne sont pas répertoriées et il n’existe donc de consensus sur les chiffres : on peut cependant les évaluer à environ 150 par an en moyenne ces dernières années, toutes catégories confondues. Elles sont d’abord motivées par un intérêt économique et sont de nature variée : il s’agit principalement de voler les marchandises, mais aussi de prendre en otages des personnes (de manière préméditée ou non). Trente prises d’otages ont été recensées en 2013, dont celles liées à l’attaque de l’Adour en juin. La technique du « syphonnage » (ou « bunkering ») est la plus fréquente, elle consiste à prendre des pétroliers par la force dans le but de dérober leur cargaison.

Ces attaques se caractérisent, en tout cas, par une utilisation fréquente et importante de la violence.

Elles ont longtemps été cantonnées aux côtes du Nigeria mais elles se sont étendues aux pays voisins, le Nigeria en restant tout de même l’épicentre. En outre, il arrive fréquemment que les navires capturés soient « relâchés » assez loin du lieu de l’attaque initiale.

La piraterie à laquelle nous sommes ainsi confrontés fait peser une pression sécuritaire et économique sur les Etats de la région (on estime qu’au Nigeria, 5 % de la production officielle de pétrole est ainsi « perdue » .Certaines estimations parlent d’une perte de 200 000 à 300 000 barils par jour )…

Mais cette piraterie « primaire » peut aussi constituer le ferment du développement de trafics beaucoup plus importants et beaucoup plus déstabilisants : il peut s’agir de trafic d’armes par exemple, assez peu présent pour le moment, mais aussi d’êtres humains, de migrants, de déchets, de diamants ou encore de stupéfiants. L’une des grandes voies d’accès de la drogue en Europe passe par l’Afrique, principalement via des pays plus à l’Ouest que le cœur du Golfe de Guinée mais aussi par les Etats du Golfe. Or ce type de trafic charrie de telles sommes d’argent que le risque de déstabilisation (on le voit en Guinée Bissau) est particulièrement élevé.

Au final, les menaces sont diverses, ne se limitent pas au territoire d’un Etat et peuvent aisément entraîner une amplification des activités criminelles et terroristes susceptibles de compromettre la stabilité, le développement et l’activité économique.

● Nigeria

On l’a vu, l’épicentre de la piraterie reste au Nigeria. Et, bien sûr, l’évolution de ce pays est primordiale en termes de sécurité régionale et de prévention des conflits.

Sa place est parfois sous-estimée en France et ce pays est plutôt mal connu alors qu’il constitue un « poids lourd » de la région et de l’Afrique toute entière : il est doté d’un potentiel économique et humain exceptionnel ; il est aujourd’hui la première puissance économique africaine devant l’Afrique du Sud en termes de PIB ; il est le premier producteur africain de pétrole, talonné – et parfois devancé selon les années – par l’Angola ; il dispose des deuxièmes réserves prouvées d’Afrique pour le pétrole (derrière la Lybie) et des premières réserves pour le gaz (devant l’Algérie) ; sa population (166 millions d’habitants) est jeune. Le secteur des hydrocarbures est historiquement important dans l’économie mais celui des services représente aujourd’hui un peu plus de la moitié du PIB : l’économie s’est donc diversifiée et il existe un véritable marché intérieur.

Mais le Nigeria est traversé, depuis l’indépendance en 1960, par des forces centrifuges puissantes tant au Sud qu’au Nord. Je ne prendrai que trois grands exemples :

- dans la région du delta du Niger, les autorités sont confrontées à l’insécurité maritime, à des prises d’otages et actes de sabotage contre les installations pétrolières, à la montée en puissance de groupes criminels et aux revendications des communautés locales pour une meilleure redistribution des richesses issues de leur sous-sol. Les revenus de l’extraction pétrolière sont mal – c’est un euphémisme – redistribués, alors qu’elle entraîne une dégradation de l’environnement qui diminue les rendements agricoles et de la pêche. Le processus d’amnistie décidé en 2009 n’a pas entièrement rétabli le calme et il doit se clore l’an prochain ;

- par ailleurs, les déséquilibres économiques et sociaux se sont accrus, que ce soit entre les régions ou au sein de la population. Si une certaine classe moyenne apparait, notamment à Lagos, la pauvreté reste massive et les inégalités dans la répartition des richesses abyssales. Parmi les cinquante premiers milliardaires africains en dollars, presque la moitié sont nigérians dont la première fortune du continent (Aliko Dankote, qui a fait fortune dans l’industrie du ciment). Les déséquilibres sont aussi territoriaux : si le Sud connait une croissance économique incroyable, le Nord stagne ;

- c’est d’ailleurs mon troisième exemple : la crise la plus aiguë aujourd’hui se situe au Nord, avec l’émergence et l’enracinement de la secte Boko Haram qui entraîne la région dans un cycle de violences. Nous serons certainement amenés à en discuter plus avant durant nos échanges car il s’agit d’un enjeu de préoccupation majeure en termes de stabilité régionale .Ce mouvement s’est fait remarquer par sa cruauté , par un engagement contre l’éducation des enfants ,et maintenant par une tentative de regroupement avec DAECH pour généraliser le conflit ,créant un risque majeur.

● Que faire pour prévenir la transformation des différentes menaces en conflits armés ou violents ?

Comme le rappelle la résolution adoptée par le Conseil de sécurité des Nations unies le 21 août dernier, la prévention des conflits demeure une responsabilité première des Etats. Or contrairement au Golfe d’Aden, nous ne sommes pas, dans le Golfe de Guinée, devant des Etats « faillis ». Il n’est donc pas possible de « monter » de toute pièce une opération du type Atalante. La coopération avec les autorités nationales est primordiale pour trouver des solutions ; celles-ci ne pourront pas être imposées par la communauté internationale.

C’est en particulier le cas avec le Nigeria, pays très sensibles sur les questions de souveraineté (comme nous le serions peut-être nous-mêmes !) et sur ses prérogatives. Dans le même temps, les structures administratives y sont gangrenées par la corruption – ce que les analystes appellent pudiquement le « déficit de gouvernance »… –, ce qui limite en pratique les capacités de coopération, comme on a pu le voir dans certaines opérations de sauvetage de navires piratés.

Ø Première question que nous souhaitons donc nous poser : quelles sont les voies de dialogue avec les pays de la région si nous entendons prévenir les conflits qui peuvent y éclater ? Comment coopérer avec des pays où la corruption est parfois systémique ?

Vous le savez, en 1990, la France a mis en place dans la région l’opération Corymbe, qui consiste en un déploiement naval quasi-permanent. Le dispositif est armé par un bâtiment de la Marine nationale, ponctuellement renforcé par des moyens terrestres et aéromobiles embarqués, et peut soutenir à tout moment tout type d’opérations dans la région.

De plus, et c’est un aspect particulièrement intéressant de cette opération, elle a aussi pour objectif de développer la coopération avec les marines des Etats riverains et leur formation, et ainsi de participer à leur montée en puissance et au développement de capacités africaines autonomes. A la fin du mois d’août, la frégate Ventôse, en relâche à Abidjan, a ainsi réalisé des périodes d’instruction opérationnelle au profit de militaires ivoiriens.

Si cette opération n’est pas en elle-même « spectaculaire » ou aussi médiatique qu’Atalante, elle remplit de nombreux objectifs tout à fait complémentaires : lutter efficacement contre la piraterie par le renseignement et l’action ; coopérer avec les Etats amis et former leurs marines, ce qui présente un double avantage (influence pour la France et efficacité dans le renforcement des capacités) ; soutenir les troupes pré-positionnées et les Opex susceptibles d’avoir lieu dans la région ; participer à l’évacuation de nos ressortissants en cas de crises ; etc… Corymbe nous apparait donc être, à ce stade de nos travaux, une opération essentielle pour la France.

D’autres unités étrangères sont positionnées dans la région, de manière permanente ou ponctuelle, principalement espagnoles au titre de Frontex (contrôle des frontières européennes), américaines mais aussi, dorénavant, chinoises ou brésiliennes. L’Union européenne a également mis en œuvre diverses mesures, qui s’inscrivent dans le cadre des conclusions que le Conseil a adoptées en mars dernier sur le Golfe de Guinée.

Ø Notre première question relative à la coopération avec les Etats riverains nous amène directement à une seconde question : comment s’attaquer aux causes profondes de la piraterie et des menaces qui pèsent sur la région ? Lutter contre la piraterie ou contre Boko Haram passe d’abord par une lutte contre la pauvreté et pour le développement qui sont là aussi de la responsabilité première des Etats concernés. L’extrémisme ou la terreur ne peuvent s’enraciner que sur des terreaux de grande pauvreté et de désespérance, même si les causes de tels phénomènes ne sont jamais univoques.

Les richesses sont trop inégalement réparties avec une trop grande part de la population laissée à l’écart, c’est flagrant au Nigeria. L’aide au développement joue un rôle important pour lutter contre la pauvreté mais elle doit aussi être repensée dans des grands pays émergents pour se concentrer sur les infrastructures, l’éducation, voire l’exercice de ses missions régaliennes par l’Etat. Les projets de coopération sont inutiles en l’absence de stabilité et d’Etat de droit. Nous avons bien vu les exemples du Mali ou de la Centrafrique…

Ø Si les Etats jouent le premier rôle dans la prévention des conflits, la criminalité maritime se joue des frontières nationales, si bien que les organisations régionales deviennent de plus en plus centrales. Dans le Golfe de Guinée, la situation a longtemps été peu optimale de ce point de vue mais s’améliore sensiblement. Les deux principales organisations territorialement compétentes (CEDEAO et CEEAC) « se parlent » et développent des initiatives régionales.

Il faut ainsi saluer, dans le cadre de la mise en œuvre de deux résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies, la tenue du Sommet de Yaoundé, en juin 2013, qui a rassemblé l’ensemble des Chefs d’Etat de la région ; une certaine stratégie commune commence ainsi à se mettre en place, notamment par la création d’un centre interrégional de coordination, basé à Douala au Cameroun, et de centres régionaux de sécurité maritime.

Dans ce contexte, il est nécessaire de soutenir la mise en place d’un espace judiciaire et pénal harmonisé, indispensable pour que les actes illicites commis en mer puissent faire l’objet des poursuites et des sanctions appropriées.

Pour que les organisations régionales soient efficaces et travaillent ensemble, la communauté internationale doit elle-même apporter de la cohérence et de la concertation, sachant que les intérêts et les acteurs sont multiples.

Ø Au-delà des acteurs internationaux, régionaux ou étatiques, la prévention des conflits passe également par la coopération et la mobilisation des acteurs économiques ou sociaux. Et nous pensons en particulier aux entreprises françaises et internationales installées dans la région.

En conclusion, le Golfe de Guinée qui présente un intérêt stratégique pour la France et l’Europe souffre d’une augmentation sensible des activités criminelles et terroristes.

Pour autant, les différentes crises n’ont pas dégénéré et nous en sommes encore au stade de la prévention. Celle-ci nécessite une approche globale intégrant tous les moyens et instruments dont nous disposons, mais elle doit d’abord s’appuyer sur de multiples « petites » actions complémentaires destinées à renforcer les capacités maritimes des Etats concernés, améliorer le recueil et l’échange d’informations, accroitre la coopération, le dialogue et la confiance entre ces Etats, etc...

Le problème du lien avec le Califat de la Terreur est un autre sujet qui dépasse le sujet de la piraterie, mais reste bien présent au cœur de nos réflexions.

Je vous remercie.